Competências gerais das autarquias no domínio educativo

A LER - Relatório com relatos anónimos das partes envolvidas em 2008

AVALIAÇÃO DA DESCENTRALIZAÇÃO DE COMPETÊNCIAS DE EDUCAÇÃO PARA
OS MUNICÍPIOS  (Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de Julho)
RELATÓRIO FINAL  ABRIL 2012

in http://www.dgeec.mec.pt/np4/202/%7B$clientServletPath%7D/?newsId=268&fileName=Relat_rio_final_Avalia__o_da_descentrali.pdf

Competências gerais das autarquias no domínio educativo e competências específicas das autarquias com contrato de execução, por nível de ensino

As autarquias veem nestas áreas de atuação algumas dificuldades estratégicas, apontando mesmo dificuldades na interpretação da legislação que lhes respeita. Por encontrarem na
legislação alguma margem criativa para a definição das suas orientações estratégicas, as autarquias assumem posições diversas quanto à sua atuação nestes domínios, coexistindo no cenário nacional de transferência de competências diferentes modelos de execução de competências, com diferentes perspetivas sobre as fronteiras do seu papel na educação e com diferentes constrangimentos e opções orçamentais, que, naturalmente, pesam sobre o relacionamento que mantêm com as escolas e os seus múltiplos atores.

Recorde-se que as formas de gestão das competências nos domínios do pessoal não docente e da manutenção e apetrechamento das escolas são fatores que influenciam significativamente as perceções das escolas quanto à globalidade do processo, pelo que constituem esferas de análise relevantes do ponto de vista da avaliação da transferência de competências, conforme notado na análise extensiva dos resultados.

Ao longo desta seção serão então apresentadas diferentes formas de gestão das competências transferidas para as autarquias, com destaque para os já referidos domínios do pessoal não docente e da manutenção e apetrechamento das escolas, bem como a gestão dos refeitórios. Dar-se-á também conta das diferentes dinâmicas relacionais estabelecidas entre os municípios e as escolas, esclarecendo-se o lugar da comunicação formal e informal nos diferentes contextos locais. 

Por fim, serão expostas diferentes atitudes das autarquias perante o agravamento das condições de vida das populações locais, em resultado do contexto atual de crise financeira – apesar de não se tratar de uma dimensão dos Contratos de Execução, entende-se ser relevante analisar as perspetivas dos municípios em relação ao seu papel social.

3.1. Gestão do Pessoal Não Docente
Identificaram-se opções alternativas de gestão de competências ao nível do pessoal não docente em três domínios: o primeiro respeita à posição da autarquia relativamente à contratação de pessoal não docente, estratégias que variam entre o cumprimento único do rácio estabelecido pelo Ministério da Educação e a contratação de funcionários de acordo com as necessidades dos estabelecimentos de ensino, independentemente de o rácio ser ultrapassado; a segunda ordem de questões prende-se com a opção por uma gestão centralizada do pessoal ou por uma gestão partilhada, com delegação de competências nos órgãos de gestão das escolas; por último, verificou-se ser relevante o tipo de procedimentos administrativos implicados na gestão direta dos assuntos dos funcionários, com autarquias orientadas para a informatização dos processos e outras que optam por manter um sistema de comunicação mais burocratizado.

3.1.1. Contratação de funcionários
No que toca à gestão do pessoal não docente, o aspeto mais frequentemente referido como problemático na gestão das competências transferidas prende-se com os critérios de definição da dotação máxima de referência dos funcionários, estabelecidos na Portaria n.º 1049-A/2008, de 16 de Setembro: há um entendimento partilhado das autarquias e dos agrupamentos de escolas de que os critérios definidos pela Administração Central não estão ajustados às necessidades reais das escolas. Uma vez que o Ministério da Educação apenas transfere para as autarquias verba correspondente ao número de funcionários definido através da fórmula de cálculo de dotação máxima de referência, os municípios sentem dificuldades no solucionamento de necessidades que vão para além do definido pela Portaria. Ao mesmo tempo, é claro que o enquadramento legal do processo não estabelece quaisquer compromissos da parte da autarquia no sentido da contratação adicional de funcionários, para além do rácio definido pelo Ministério da Educação. As autarquias dividem-se claramente em duas orientações face a este problema: 

enquanto o município B se limita a cumprir o rácio definido através dos critérios estabelecidos em Portaria, os restantes procuram encontrar respostas alternativas para as necessidades das escolas, contratando pessoal em número excedente ao definido pelo rácio e recorrendo, para tal, a verbas próprias do Orçamento Municipal.

O município B assume uma atitude clara em relação à contratação de funcionários, regendo-se pelos rácios de pessoal não docente atribuídos a cada agrupamento de escolas. Assim, as insuficiências sentidas pelas escolas em termos de pessoal não docente não encontram solucionamento junto da autarquia, sendo antes compensadas através de estratégias internas de gestão do pessoal, com as direções dos agrupamentos encarregues de fazer a distribuição dos funcionários pelos diferentes estabelecimentos. A escassez de funcionários é assim entendida pelos atores dos agrupamentos de escolas como aspeto mais negativo da transferência de competências. Com a transferência de competências para a autarquia, alguns agrupamentos viram reduzido o número de funcionários dos seus quadros, na sequência de um reforço da monitorização do cumprimento dos rácios definidos pelo Ministério da Educação. Deste modo, os funcionários que foram mantidos viram o seu trabalho aumentado, visto haver uma redução dos recursos humanos a cargo do trabalho não docente. A supervisão direta dos alunos, nomeadamente nos espaços de recreio e nos refeitórios, tornou-se uma tarefa mais difícil de assegurar, com necessidade de uma gestão interna mais racionalizada dos tempos de serviço dos funcionários. 

“Muitas vezes temos de assegurar dois ou três postos de trabalho ao mesmo tempo. Isso até é positivo, mas ao mesmo tempo é cansativo.”
(Representante do pessoal não docente do agrupamento de escolas B3)

Para os pais e encarregados de educação, os funcionários “são sempre poucos”, e alguns até compreendem que haja impedimentos legais à contratação de pessoal pela autarquia. Os presidentes dos Conselhos Gerais não revelaram posições críticas, apesar de reconhecerem que há necessidades por preencher e que estas situações eram solucionadas de modo mais simples junto da Direção Regional de Educação, que dava resposta mais flexível às solicitações de contratação de pessoal.

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A análise realizada sugere que são fatores favoráveis ao sucesso do aprofundamento da descentralização de gestão autárquica em educação a existência de:

•  Bases relacionais sólidas, com efetiva aproximação entre os agentes das autarquias e das escolas;
•  Disponibilidade financeira das autarquias para preencher as necessidades das escolas;
•  Posição empenhada da autarquia no desenvolvimento da rede educativa local;
•  Estabilidade e previsibilidade no desempenho das competências;
•  Repartição de responsabilidades entre a autarquia e as escolas.
• Finalmente, elencam-se algumas recomendações decorrentes da avaliação realizada:
•  Adequar a transferência do montante financeiro ao volume das competências transferidas, bem como à diversidade dos contextos locais;

•  Clarificar, a nível do enquadramento legal, a distribuição de competências entre as autarquias e as escolas, como garantia de estabilidade na execução das competências pelas autarquias.